根据《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第三百九十四条规定：“为担保债务的履行，债务人或者第三人不转移财产的占有，将该财产抵押给债权人的，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就该财产优先受偿”，抵押权是在债务人不履行到期债务或者当事人约定的实现抵押权的其他情形出现时，债权人(抵押权人)可以就抵押财产优先受偿的权利。抵押担保是我国《民法典》规定的一种典型担保制度，也是应用最为广泛的一种担保方式，债务人或第三人提供可以用于提供担保的财产也大致可分为动产与不动产两类。

　　一、超额抵押问题的提出

　　根据原《担保法》规定：“当事人以其他财产抵押的，可以自愿办理抵押物登记，抵押合同自签订之日起生效。”，现行《民法典》第四百零三条也规定，以动产进行抵押的，抵押权自抵押合同生效时设立。动产抵押权的设立只需要当事人之间依法签订抵押合同，抵押合同生效之时也是不动产抵押权设立之时，而动产抵押区别于不动产抵押的重要特征就是抵押权的设立是否必须经过登记。根据《民法典》第二百零八条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭以登记为公示原则，不动产抵押权的设立需要当事人签订抵押合同和进行抵押权登记两个步骤，才能设立不动产抵押权，动产抵押则无需登记即可设立，登记不是设立的必要条件。因此，本文探讨的内容限定于以登记为设立前提的不动产抵押。

　　在不动产抵押登记实务中，不动产登记机关通常会要求申请方列明抵押物价值。抵押物价值所衍生出的问题是，提供抵押的不动产价值低于债权数额时，一些地区的登记机关会据此认为抵押物价值不足以担保其主债权，从而难以进行不动产抵押登记。

　　二、不动产超额抵押的历史脉络

　　(一)“禁止不动产超额抵押”的源起

　　我国担保制度的立法起源于1986年的《民法通则》，规定了“债务人或者第三人可以提供一定的财产作为抵押物。债务人不履行债务的，债权人有权依照法律的规定以抵押物折价或者以变卖抵押物的价款优先得到偿还”，当时并未对抵押财产价值与主债权价值进行明确规定。1995年公布施行《中华人民共和国担保法》后，该法第三十五条规定：“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。财产抵押后，该财产的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超出其余额部分。”该条直接规定抵押财产的价值需高于主债权金额，成为了“禁止不动产超额抵押”的渊源。该条规定的产生有其特殊的历史原因，在社会主义市场经济处于起步阶段时，严格规范市场主体的行为有其历史必要性。

　　基于《担保法》已经明确规定禁止超额抵押，原建设部于1997年制定生效的《城市房地产抵押管理办法》也同样规定了“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值”。在房地产抵押问题上做出了明确禁止超额抵押的规定。

　　基于法律及部门规章的明确禁止，登记机构在办理不动产抵押登记时会对抵押财产的价值与担保债权的金额进行审查，对不动产超额抵押不予登记。

　　(二)“禁止不动产超额抵押”的缓和

　　2000年，最高人民法院就《担保法》的适用出台了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》(法释〔2000〕44号)，以解决审理担保纠纷案件的法律适用问题。该司法解释第五十一条规定：“抵押人所担保的债权超出其抵押物价值的，超出的部分不具有优先受偿的效力”。可见，在司法领域已经不对不动产超额抵押持完全否定态度了，只是认为超出财产价值部分的抵押不具有优先受偿效力，而没有从根本上否定该抵押权的设立。

　　(三)“禁止不动产超额抵押”的废止

　　1.《物权法》时代“禁止不动产超额抵押”的争议

　　2007年，全国人大会议通过了《中华人民共和国物权法》，该法在“担保物权”编的“一般规定”部分明确规定“担保法与本法的规定不一致的，适用本法”，而《物权法》中并未对不动产超额抵押做出规定，仅第一百九十九条“同一财产向两个以上债权人抵押的，拍卖、变卖抵押财产所得的价款依照下列规定清偿：(一)抵押权已登记的，按照登记的先后顺序清偿;顺序相同的，按照债权比例清偿;(二)抵押权已登记的先于未登记的受偿;(三)抵押权未登记的，按照债权比例清偿。”就抵押物的受偿顺序做出规定。同时，《物权法》第十三条明确规定：“登记机构不得有下列行为：(一)要求对不动产进行评估”即不动产登记机构无权要求评估不动产价值，也就不能实际判定不动产抵押是否超额，事实上《物权法》也不再对不动产超额抵押进行禁止性规定。

　　但各地实务部门对“担保法与本法的规定不一致的，适用本法”的理解不一致，也导致了禁止不动产超额抵押的事实存在。该分歧的出现，在于对“规定不一致”的理解不同，即《物权法》没有对《担保法》禁止的不动产超额抵押做出规定，是否属于“规定不一致”。

　　即使《担保法》与其他部门规章并未废止不动产超额抵押的规定，但基于《物权法》关于担保物权的规定比《担保法》更具有优先效力，《物权法》也比其他部门规章和规范具有更高的效力位阶，因此，不动产超额抵押在法律上不再被禁止。

　　2.《民法典》时代“禁止不动产超额抵押”的废止

　　2021年，《民法典》正式生效，与此同时，《担保法》也被废止。《民法典》并未保留《担保法》第三十五条关于禁止超额抵押的规定，因此，《物权法》是否废止了《担保法》关于“禁止不动产超额抵押”条款的争议也就画上了句号。《民法典》实施后，禁止不动产超额抵押的法律规定已经彻底退出历史舞台，不动产登记机关以“禁止超额抵押”为由拒绝办理不动产抵押登记也不再具有法律依据。

　　三、不动产超额抵押的现实困境

　　自《民法典》实施后，“禁止超额抵押”已彻底失去法律层面的正当性基础，许多登记机关已经明确可以接受办理不动产超额抵押，但是实践中仍有登记机关对超额抵押持有保守态度，导致超额抵押难以办理登记。政策的落地实践存与法律施行存在一定的滞后性，允许不动产超额抵押在全国范围内的实操落地尚需时日，抵押权人在仍不接受不动产超额抵押的部分地区办理抵押登记时，更需注意抵押权不能真实准确登记公示抵押信息而形成的法律风险。